Comúnmente se menciona que Guatemala es un país dividido, polarizado. Podríamos afirmar en forma más técnica que en nuestro país se encuentran sustancialmente divididas las preferencias electorales. Se presume a su vez que nuestro sistema democrático debería estar destinado a poder conciliar estas preferencias y a producir políticas públicas de beneficio generalizado para la población. Agregaríamos también que existe una buena cantidad de ofertas electorales que no necesariamente son un reflejo directo de tal dispersión, sino más bien que las mismas se constituyen como vehículos de coyuntura para promover las aspiraciones políticas de personajes específicos. Muestra de ello han sido los procesos de elección presidencial en los cuales se han presentado hasta diecinueve candidatos en una oportunidad, aunque pocos de ellos hayan contado con probabilidades reales de éxito. El Congreso de la República también se pinta como un mosaico político cuyos colores y matices varían constantemente gracias al surgimiento y desaparición de múltiples partidos políticos o al transfuguismo entre sus miembros.
Los resultados de los últimos seis procesos electorales en Guatemala son verdaderamente reveladores en ese sentido. Una gran parte de la población no vio identificada su preferencia electoral en cualquiera de las ofertas presidenciales principales. Así se explica no solo el grado de abstencionismo común a los procesos electorales y mayormente característico de las segundas vueltas de elección presidencial, sino, en un contexto más profundo, el enorme distanciamiento entre el votante y sus gobernantes y representantes. Se presenta entonces nuestra democracia con una debilidad endémica. Primero, en un contexto estrictamente formal, se basa en un sistema de reglas electorales que le dificultan al votante canalizar sus preferencias en forma efectiva. Y más importante aún, se pierde el sentido de representatividad hacia el ciudadano común y el proceso democrático pasa a ser dominado por el interés político, el interés especial o la colusión de ambos.
Así es como llegamos a la conclusión que en Guatemala debemos empezar a pensar en sustituir el sistema electoral actual por uno que corrija las principales deficiencias del mismo y que contribuya a que el votante pueda expresar con mayor fidelidad sus preferencias electorales, con el correspondiente efecto de poder crear una relación más cercana y directa entre el votante, el proceso democrático y las expectativas y resultados que de éste se generan.
Si el Congreso de la República es el eje principal del Sistema Democrático Representativo, el sistema de elección de diputados al Congreso en Guatemala presenta una serie de terribles deficiencias y como consecuencia una mayor disociación entre el votante y el “representante”. La “representatividad” del sistema está definida eminentemente como una relación de proporcionalidad. Sin embargo, resultaría ilógico argumentar que el sistema sería más “representativo” si se incrementara el número de diputados por habitante cuando se consideran las demás variables, principalmente la forma en que son electos.
Para la elección de diputados al Congreso se utiliza el sistema de Representación Proporcional de Minorías (Sistema D´Hont). Este método tiene como finalidad propiciar que puedan optar a una curul partidos minoritarios, respetando siempre un criterio de proporcionalidad de las preferencias de los electores hacia los partidos políticos, no así hacia los candidatos. Bajo esta premisa, cada partido presenta una “lista” o nómina con un número de candidatos equivalente al total de diputados a elegir por cada distrito. Actualmente se eligen 31 diputados por Lista Nacional, quienes no representan distrito alguno, en el Distrito Central que es la ciudad capital se eligen 11 diputados; en el resto de municipios del departamento de Guatemala que conforman otro distrito se eligen 19; en Huehuetenango, 11; Quetzaltenango, 8; Escuintla, 5; Sacatepéquez, 2; por ejemplo. Estos números se incrementarán conforme aumente la población en los respectivos distritos.
De esa forma, en el momento de elegir, el votante se ve enfrentado con la decisión de escoger sólo un partido (lista) en cada una de dos papeletas (Lista Nacional y Lista Distrital de su respectivo departamento) que contienen decenas sino cientos de candidatos. Este mecanismo de elección contribuye enormemente a que se den una serie de consecuencias que en gran medida le restan representatividad al sistema, como las siguientes:
El votante no cuenta con una forma precisa de canalizar sus preferencias. A pesar de que existan varios cargos a elegir, el votante debe escoger en bloque (por partido) y no individualmente a sus representantes. Es decir, si hubiera tres curules en su departamento no puede escoger a los tres “mejores” candidatos por su distrito independientemente de qué partido sean o qué lugar ocupan en el listado. Esto también significa que el votante no puede discriminar negativamente con su voto en contra de algún personaje indeseable que se encuentre incluido en una lista que de otra forma le resultaría atractiva.
Los potenciales candidatos a diputados compiten entre sí a lo interno de sus respectivos partidos para ocupar los lugares más favorables en las respectivas “listas”, sin embargo, esta competencia no es precisamente “democrática” y los puestos generalmente se asignan de acuerdo a los criterios de los órganos directivos de cada partido. Esto a su vez tiene varias consecuencias trascendentales.
Primero, antes que con sus electores, los eventuales diputados adquieren un compromiso fuerte para con el partido que los ubicó en una posición favorable, de manera que su lealtad política generalmente yace con éste y no con sus “representados”. En ese sentido, la “representatividad” tanto en base a criterios “Nacionales” (políticos) como “Distritales” (regionales) se ve seriamente afectada. Como consecuencia de esto también se puede decir que la actividad política se traduce a parámetros esencialmente partidarios, puesto que esta “lealtad” política se convierte en “disciplina” partidaria de manera que los diputados electos se limitan a simplemente obedecer las directrices establecidas por los líderes del partido. Este fenómeno también facilita la consecución de diversos intereses específicos por parte de los distintos partidos políticos en detrimento de los intereses generales de la población, ya que los líderes políticos o jefes de bloque son los que llevan a cabo las respectivas negociaciones políticas a sabiendas que el voto de sus correligionarios está prácticamente garantizado.
Segundo, las posturas políticas o ideológicas de los potenciales diputados no resultan ser tan claras para el elector. Esto es así tanto porque el votante no tiene un mecanismo para recompensar o castigar el “record” de cada diputado respecto de las decisiones que haya tomado en temas específicos ya que no lo elige individualmente. También sucede esto debido a que el diputado tiende a acercarse a un partido más por obtener una posición con altas probabilidades de elección o reelección que por afinidad política o ideológica. Esta circunstancia explica también el fenómeno del transfuguismo que se da con tanta frecuencia en nuestro sistema. Como consecuencia, el votante difícilmente puede esperar que sus preferencias políticas e ideológicas se vean reflejadas en la práctica por los distintos partidos políticos.
Otro aspecto importante es que este sistema produce consecuencias diferentes en la medida en que se elija a un número grande o pequeño de candidatos mediante el mismo. Para el caso de un número reducido de diputados el sistema resulta disfuncional. Un ejemplo podría ser el caso de que se elijan a tres diputados en un distrito y que participen más de diez partidos en la contienda. En este caso el sistema opera como si se tratase de un simple método de mayorías relativas, o sea, en tal caso no hay representación proporcional de minorías. Por el contrario, si el número de diputados a elegir es muy elevado, por ejemplo 31 por el Listado Nacional, el efecto de la representación proporcional de minorías se sobredimensiona. En ese caso, la mayoría de los partidos políticos (alrededor del 65%) tiene probabilidades de colocar por lo menos un diputado al Congreso y lograr su supervivencia política. Esto genera un incentivo para que constantemente se estén formando partidos nuevos, a pesar de que sus planteamientos ideológicos sean similares a los de otros ya existentes, y de que no cuenten con un caudal electoral importante. En ese contexto, únicamente desaparecen del mapa político los partidos marginales que no logran el número mínimo de votos que garantiza una curul. Sin embargo, ello no significa que sus principales figuras no reaparezcan posteriormente en algún “listado” de otro partido.
Como consecuencia de todo lo anterior, se puede argumentar de forma convincente que el mecanismo actual de elección de diputados al Congreso claramente impide que las preferencias de los electores puedan transmitirse en forma efectiva por medio de sus “representantes”.
Para el caso de la elección de diputados al Congreso de la República la principal reforma debe ser conceder al votante la capacidad de elegir a sus representantes por nombre y apellido y no por “listas” anónimas lo cual conlleva todas las consecuencias ya expuestas, teniendo también la potestad de expresar sus preferencias políticas en una nueva dimensión hasta ahora inexistente.
Sin embargo, para que esto sea viable, la implementación del voto uninominal debe ir acompañada de otras reformas complementarias. La más importante tiene que ver con la reducción de los distritos electorales a un tamaño manejable y con un número razonable de candidatos a elegir por cada distrito. Hay distritos electorales que por su población tienen muchos diputados, por ejemplo, distrito central: 11, departamento de Guatemala: 19, Huehuetenango: 10, Quetzaltenango: 8, etc. Si se considera que participan alrededor de 14 partidos políticos, bajo un sistema uninominal, quienes votan en el distrito del departamento de Guatemala deberían escoger, uno por uno a 19 candidatos de entre 266 aspirantes. Eso sería sumamente complicado. La solución pasa por crear distritos electorales más pequeños, por ejemplo, para el caso de Guatemala, el distrito central sería uno y tendría 2 o 3 diputados, luego Amatitlán, Villa Nueva y San Miguel Petapa, por ejemplo podrían ser otro distrito y tendrían otros 2 o 3 diputados; Santa Catarina Pinula, San José Pinula y Fraijanes serían otro distrito y tendrían 1 o 2 diputados. Lo mismo se podría hacer con los departamentos que tienen más población. Eso haría sumamente más viable el sistema de elección uninominal
Otra reforma importante es establecer un número fijo de diputados al Congreso de manera que proporcionalmente a su población se asigne el número de diputados por distrito. Esto le daría mayor representatividad al sistema sin necesidad de incrementar el número total de diputados conforme crece la población. Con base en las razones antes expuestas, podría fijarse un número de 80 diputados distritales, y que se asigne proporcionalmente el número de diputados de acuerdo a la población de estos nuevos distritos más pequeños. Por ejemplo, hoy en día hay 127 diputados distritales, de ellos, el departamento de Guatemala en su totalidad (distrito central más resto de municipios) tiene 30. Ello equivale al 23.6% del total. Entonces, manteniendo esa proporción, de acuerdo a la población del departamento de Guatemala, se podría multiplicar ese porcentaje por el número fijo de diputados (23.6% por 80) y tendríamos que al departamento de Guatemala corresponderían 18 diputados de los 80. Estos se distribuirían proporcionalmente a la población entre los varios distritos ahora más pequeños como mencionaba anteriormente.
Esta idea tiene otra ventaja. Como la Constitución establece que los diputados por Lista Nacional equivalen al 25% del número de diputados Distritales, entonces tendríamos un número fijo de 20 (25% de 80) diputados por Lista Nacional. Esto tiene otra gran ventaja en si mismo. Actualmente conforme va creciendo el número de diputados también crece el número (aunque la proporción se mantenga) de diputados por Lista Nacional. Esto ha significado que cada vez se formen más y más partidos pequeños porque conforme el número de diputados crece cada partidito pequeño tiene mayores probabilidades de colar por lo menos un diputado a la Lista Nacional, entonces se sobredimensiona el concepto de "representación proporcional de minorías" porque muchos partidos, aunque tengan una intención de voto muy baja logran "colar", por así decirlo al menos un diputado a la lista nacional. Eso ha afectado notablemente la operatividad del congreso, debido a la diversidad de intereses que se negocian de forma imperceptible para el elector.
Eventualmente habrá que considerar la conveniencia de preservar dos bases de representación diferentes, criterio político (diputados por Lista Nacional) y criterio geográfico (diputados por distrito), puesto que no tiene sentido que los mismos sean incluidos en la misma cámara legislativa pues se destruye el propósito de hacer esa separación de criterios. En ese caso podría pensarse en un sistema bicameral bajo parámetros diferentes o en eliminar el criterio de Lista Nacional. Una propuesta totalmente innovadora y sumamente valiosa en ese sentido es la formulada por ProReforma (**) que divide el Congreso en una cámara que trata sobre asuntos eminentemente jurídicos, y otra que aborda los temas propios de la actividad política, un concepto verdaderamente innovador que abordaré en otra oportunidad.
En conclusión, es imprescindible reformar nuestro sistema electoral para dotar al esquema político guatemalteco de un nuevo dinamismo mediante el cual los electores podrán expresar de forma más fiel y genuina sus preferencias políticas, como paso para desarrollar un proceso democrático más representativo, razonable y efectivo.
(*) Este artículo es una adaptación de una conferencia titulada “Las Preferencias de los Votantes y los Sistemas Electorales: Una Propuesta”, la cual impartí dentro del VI Seminario Interuniversitario del Centro para el Análisis de las Decisiones Públicas. La conferencia se encuentra disponible en el sitio del Centro de Recursos Digitales New Media de la Universidad Francisco Marroquín, en la siguiente dirección:
http://newmedia.ufm.edu/baldizonsistemaeleccion(**) Para mayor información le recomiendo que visite:
http://www.proreforma.org.gt/
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